Країна-агресорка тривалий час намагалася насаджувати нам свою культуру та мову… Навесні 2022 року у відомого українського музиканта, телеведучого та військовослужбовця Миколая Сєрги народилася…
Одним з головних завдань Міністерства оборони України є створення Збройним Силам України необхідних умов для виконання функції захисту держави. Зокрема йдеться про два величезні блоки питань.
Перший — це забезпечення товарами, роботами й послугами оборонного призначення (більш відоме під назвою «Державне оборонне замовлення», ДОЗ). В цьому блоці сконцентровані озброєння і військова техніка (ОВТ), автоматизовані системи управління (АСУ), системи зв’язку тощо.
Другий — забезпечення всім іншим, що необхідно для життєдіяльності військ (паливо-мастильні матеріали, речове забезпечення, харчування тощо).
Це завдання для Міноборони розділяється на два основні процеси.
По-перше, сформувати державні політики, які забезпечать найкращу підтримку ЗСУ в рамках наявних можливостей.
По-друге, реалізувати у межах повноважень ці політики, зокрема організувати та здійснити необхідні закупівлі.
Мета і критерій ефективності цієї роботи одні — озброєна й укомплектована всім необхідним армія, готова відповідати на наявні загрози та розвиватися для відсічі потенційних загроз (питання особового складу буде розглянуто окремо).
Разом з командою ми проаналізувати поточну ситуацію та визначили кілька ключових напрямів удосконалення системи забезпечення армії. Адже складнощі тут є, вони загальновідомі, і треба якнайшвидше шукати рішення.
Розглянемо два окремі блоки. Перший — ДОЗ, другий — все інше.
Для початку — правильне запитання
Нині в публічному просторі поряд з абревіатурою ДОЗ найчастіше іде слово «невиконання».
У зв’язку з цим першим пріоритетом у процесі розв’язання питань ДОЗ вважаю зміну вектора професійної та суспільної дискусії. Адже, не поставивши правильних запитань, не можна отримати правильні відповіді.
Коли нині лунають заяви про «(не)виконання ДОЗу», переважно це зводиться до двох параметрів — показник освоєння бюджетних коштів та отримання за оплаченими контрактами відповідних товарів, робіт чи послуг.
Отже, якщо протягом року освоєні всі бюджетні кошти та отримано відповідні продукти, ДОЗ у цій частині вважається виконаним на 100 %.
Так, станом на 1 грудня 2021 року Державне казначейство облікувало зобов’язань у рамках ДОЗ на 19,5 млрд грн, що становить 85 % від річного плану. До кінця року цей показник збільшиться, ми над цим активно працюємо. За попередніми очікуваннями, кошти будуть використані на 97-98 %.
Проте виникають запитання: як це позначиться на боєздатності нашої армії? Чи набула армія додаткові спроможності? Чи просто певну кількість майна?
На моє переконання, треба змінити акцент: важливо не тільки те, як адмініструється виконання ДОЗ. А більшою мірою те, що і як туди закладається. Як він формується і як це позначається на спроможностях відповідати на виклики воєнного характеру.
Тому запит має звучати так: як заходи щодо виконання ДОЗ позначаться на боєздатності наших військ? Як зміняться їхні спроможності?
Щоб відповісти, треба розібрати процедуру формування і виконання ДОЗ, яка складається з двох вимірів — програмно-організаційного й фінансового.
Два розриви під час виконання оборонного замовлення
Як мало б бути в ідеалі? Якщо дуже спрощено.
Держава аналізує поточні та потенційні загрози у сфері оборони. І формулює своє бачення відповіді на них через комплекс документів оборонного планування, визначений законом «Про національну безпеку».
Починаючи від стратегічного рівня (Стратегія національної безпеки, Стратегія воєнної безпеки, Стратегічний оборонний бюлетень) — до конкретних державних програм розвитку окремих видів, родів (сил) ЗСУ, а також розвитку відповідних озброєнь.
Особливе значення мають два документи — Державна цільова оборонна програма розвитку ЗСУ та Державна цільова оборонна програма розвитку озброєння та військової техніки, які зазвичай затверджуються на 5 років.
Тобто ми передбачаємо, яка зброя нам потрібна, і створюємо план, з огляду на наявні ресурси. Відповідно до затверджених орієнтирів вибудовується прикладна частина — розроблення (модернізація) ОВТ у рамках відповідних дослідно-конструкторських робіт (ДКР) та фінансування цього процесу.
Що відбувається на практиці? Наведу кілька показників.
Фінансова результативність Державної цільової оборонної програми розвитку озброєння та військової техніки на період 2014-2019 років була у кілька разів нижча за план. Армія реально отримала тільки 6,3 % того, що закладалося у програму.
За оцінкою Головної інспекції Міноборони, за цей період безповоротно втрачено або не використано близько 4,5 млрд грн. Тільки за цією програмою.
У період з 2014 по 2020 роки з усього обсягу зразків, які були прийняті на озброєння в ЗСУ, лише 13 % від загальної кількості були розроблені на вимогу Генерального Штабу. Решта — це або імпорт. Або… те, що було в наявності.
Це ознака першого системного розриву: в армію постачається не те, що потрібно, а те, що доступно. Зокрема, це спричиняє надлишкову насиченість різнорідними зразками. Найгірше — це те, що ми потрапили у «колію»: держава замовляє для армії не те, що запланувала, а те, що фактично здатні виробити наші підприємства.
Аналізуючи різні матеріали, я був здивований, що майже цими ж словами проблему вже неодноразово описували, у т. ч. — публічно. Так, генерал армії Віктор Муженко, начальник Генерального Штабу – Головнокомандувач ЗСУ у 2014-2019 рр. вказував, що реальне виконання ДОЗ 2016-2018 років за основними зразками ОВТ становило не більше 30 %. Зокрема, контракт на постачання БТР-4 з 2015-го по 2017-й не виконувався три роки поспіль. Тому кошти переспрямовували на те, що було в наявності.
Тобто проблема виникла точно не сьогодні, і навіть не вчора.
З одного боку, це відбувається тому, що зруйнована система довгострокового планування. Відсутня концепція прогнозованого розвитку ОВТ по видах ЗС. Відсутні загальні технічні вимоги для ОВТ на 10-15 років. У деяких випадках Україна продовжує використовувати загальні технічні вимоги, створені у другій половині 1980-х років. Натомість світовою практикою є оновлення таких вимог кожні 10 років. Ця практика є усталеною і в наших партнерів (США, Велика Британія тощо), і у держави-агресора — Російської Федерації.
У 2016 році було скасовано наказ міністра оборони України від 10.08.2010 № 416 «Про затвердження Положення про організацію розроблення (модернізації) озброєння та військової техніки для потреб ЗСУ». На заміну цього документа було розроблено проєкт, який досі перебуває на стадії доопрацювання. Тобто є прогалина у нормативній базі.
Окремий зріз — це виконання ДКР.
У 2020 році здійснювався науково-технічний супровід тільки 48 % формально наявних ДКР. Попри це у 2021 році кількість ДКР зросла на 14 %.
Наявність великої кількості ДКР — це нормально, адже далеко не всі вони фінансуються у рамках ДОЗ, більша частина здійснюється за рахунок обігових коштів виробників. Також абсолютно нормальною є наявність невдалих ДКР, адже ключове слово тут — «дослідні».
Погано інше. Кожна п’ята з наявних ДКР триває понад 20 років. Вже обліковано майже 40 ДКР, які давно припинені або призупинені, але на які було витрачено бюджетні кошти. Втрати — мільярди гривень, якщо брати з поправкою на сучасні ціни. Але вони продовжують «висіти» у планах і заважають сконцентрувати увагу на тому, що важливо.
А тепер на цю розбалансовану систему треба накласти фінансовий вимір.
Тут відбувається другий системний розрив: видатки, які закладаються у державні програми розвитку озброєнь, не збігаються з видатками державного бюджету на відповідні роки.
Свіжий приклад. У 2022 році Міністерство оборони матиме найбільший бюджет за всі роки незалежності. Зокрема, в державному бюджеті на 2022 рік на ОВТ закладено понад 28 млрд грн. Також є можливість залучити до 15 млрд грн під державні гарантії.
Але якщо скласти витрати за вже затвердженими, узгодженими й потенційними програмами та укладеними контрактами у сфері озброєнь та військової техніки, то на рік буде потрібно близько 240-250 млрд грн.
Очевидно, що для реалізації планів у повному обсязі ресурсів недостатньо. Впродовж року у рамках ДОЗ буде придбана лише частина ОВТ. При цьому не обов’язково та, що передбачена програмами. І це заважатиме належному розвитку Збройних Сил.
Що треба змінити
Я дуже не хочу, щоб ці слова були сприйняті як критика на чиюсь адресу. Суть у тому, щоб змінити ситуацію. Бо від цього без перебільшення залежить виживання країни.
Ми маємо спотворену систему та інерцію, яка тягнеться ще з радянських часів. Понад 30 років. Крім цього, Україна 8-й рік веде війну. І доводилося ухвалювати багато оперативних рішень, щоб закрити нагальні потреби. Але відбувається накопичення дисбалансів, які створюють загрозу інтересам національної безпеки та оборони.
Я особисто зараз потраплю під дію згаданої інерції. Як потрапив би будь-хто інший на цій посаді. Адже актуальним завданням є затвердження двох нових державних програм на 5 років — щодо розвитку ЗСУ і щодо розвитку ОВТ. Але в цих програмах інерційно закладено багато речей, яких там давно не має бути. І є два варіанти.
Або зупинити весь процес на рік-півтора і переглянути програми, від чого постраждають «живі» ДКРи, доброчесні виробники і постачальники. Або пропонувати затвердити недосконалий документ і вносити в нього зміни. Я — за другий варіант, хоча розумію всі ризики.
Збудувати нову систему можливо, тільки якщо буде безперервна робота, незалежна від політичних циклів. І тут я хочу підкреслити, що у нас є підстави для оптимізму.
По-перше, наші виробники здатні створювати сучасну потужну зброю. Згадайте хоча б «Нептун». Потенціал українського ОПК досі значний, розвивається приватний сектор. Україна з багатьох напрямків спроможна самостійно закривати потреби своєї армії.
По-друге, завдяки роботі колег, які працювали до мене, наразі ми маємо весь комплекс документів оборонного планування на стратегічному рівні. Зокрема Стратегічний оборонний бюлетень. У нас є база, на яку можна спиратися, і орієнтири.
По-третє, вперше за сучасну історію у 2022 році буде ситуація, коли видатки державного бюджету плануються на три роки і водночас, завдяки ухваленню нового закону про оборонні закупівлі, ці закупівлі так само будуть формуватися у рамках трирічного плану.
Тобто є можливість гармонізувати видатки державного бюджету та оборонні потреби на середньострокову перспективу, що значно підвищить стійкість і передбачуваність. Головне — зробити їх реалістичними.
Які практичні кроки
З огляду на означені тези, ми переходимо до підготовки рішень, далеко не всі з яких будуть популярними. Але вони потрібні.
Перше. Будуть переглянуті усі ДКР, виокремлені і закриті ті з них, що не мають перспектив. Я б назвав цей крок «детоксикацією ДОЗ».
Друге. В Міноборони буде створено міжструктурний комітет (за моделлю НАТО) за участю фахівців Міністерства, Генштабу, народних депутатів, представників військ, з залученням науковців. Завдання — розставити пріоритети. Дати об’єктивну картину, як ми можемо рухатись, орієнтуючись на головний критерій — розвиток спроможностей армії в реальних умовах.
Нам потрібна інтенсивна професійна дискусія. Адже доведеться паралельно розв’язувати три завдання:
- Відновлювати боєздатність підрозділів, які її втратили, виводити їх з «мінусу».
- Підтримувати на належному рівні сили та засоби, які зараз мають високий ступінь боєздатності.
- Нарощувати спроможності та працювати на розвиток, створюючи майбутнє.
У нас немає ресурсів робити все одночасно і в потрібному обсязі. Треба буде обирати. Це буде спільне рішення з профільним комітетом парламенту, яке потім має бути втілено через законодавчі і нормативно-правові акти.
Третє. За підсумками цієї дискусії треба буде вносити зміни в державні цільові програми. У разі потреби я буду готовий обґрунтувати ці пропозиції на всіх рівнях. Впевнений, ми знайдемо підтримку, адже реальне підвищення обороноздатності — спільна ціль.
Четверте. Ми переходимо на трирічне планування оборонних закупівель і будемо одразу закладати видатки на них до відповідних статей бюджету. На основі реалістичної картини.
Тоді у нас з’явиться не тільки формальний, а і якісний критерій для оцінювання виконання оборонного замовлення.
Процедури натівського зразка
А тепер щодо «всього іншого» і процедурних моментів — як здійснити закупівлі.
Нині навколо закупівель існує багато нарікань. Частина — виправдані, частина пов’язана з конкурентною боротьбою і лобізмом.
Щоб підняти якість закупівель Міноборони та ефективність використання коштів, я ініціюю створення в Міністерстві аналогу Агентства НАТО з підтримки та постачання (NSPA).
Ця структура ділитиметься на дві складові. Одна займатиметься оборонними закупівлями. Друга — підтримкою і забезпеченням.
Щодо оборонних закупівель, переконаний, що більша їхня частина має бути відкритою і прозорою. Необґрунтована секретність буде прибрана, це збільшить конкуренцію.
Водночас буде збережена можливість придбання в одного постачальника, оскільки потреби можуть виникати оперативно. Або стосуватимуться унікальних пропозицій.
Стосовно інших закупівель ми розпочнемо два процеси.
Перший — демонополізація. Зараз частина закупівель збудована таким чином, що постачання Міноборони залежить від структур, які тотально домінують в тому чи іншому сегменті. Це вразливість. Тому одним з кроків, там де це буде раціонально, стане подрібнення лотів.
Наприклад, ми оцінюємо можливість застосування такого підходу в забезпеченні харчування та постачанні палива.
Другий — удосконалення процедур стандартизації.
Нині ми маємо ситуацію, наприклад, з оливами для танків, коли де-факто є один постачальник, що домінує. Хоча оливи потрібної якості можуть забезпечувати інші постачальники. Але вони заблоковані з формальних причин. Маємо вдосконалити систему формування технічних умов і вимог до певних товарів, робіт і послуг. Щоб ті, хто відповідатиме вимогам, могли конкурувати.
Процес зміни технічних умов і характеристик буде оптимізований у такий спосіб, щоб він був адекватним за ціною і часом. Півтора – два роки на процедуру узгодження нових умов — це де-факто один з інструментів знищення конкуренції і монополізації ринку.
Я не згадую боротьбу з корупцією, адже вже заявляв — нульова толерантність…
Реалістична картина така.
Нові процедури закупівель будуть запущені протягом 2022 року.
У 2022 році ми розпочнемо перегляд системи формування оборонного замовлення. Я дуже розраховую на допомогу парламенту. І в плані структурних змін, і в плані вивчення можливості збільшення бюджету оборони. Ми працюватимемо з Мінфіном. Адже у них своя робота — тримати баланс — і ми її поважаємо.
У 2023 році ці зміни мають витримати випробування практикою.
Упевнений, що через 3-4 роки послідовного руху в цьому напрямку армія отримає якісно нові спроможності, які будуть здатні протверезити будь-якого агресора.
Але це буде неможливо без паралельного здійснення системної реформи у сфері розвитку людського потенціалу та цифрової трансформації.
Цьому будуть присвячені наступні матеріали.
Олексій Резніков, Міністр оборони України
